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Raccolta pareri Consiglio di Stato

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CONSIGLIO DI STATO parere 13 gennaio 2010 n 4108

01 Eccezioni Preliminari01.01 Inammissibilità01.01.05 Difetto legittimazione passiva-carenza interesse

REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 13 gennaio 2010

 
OGGETTO:
Ministero dell'Interno, Dipartimento Affari Interni e Territoriali.
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto da Roberto Di Felice e Giorgio Fabi contro il Comune di Ariccia avverso la delibera di rilancio attività commerciali ed artigianali e variante delle norme tecniche di attuazione del piano particolareggiato del centro storico.
LA SEZIONE
Vista la relazione 12930 - 15109-01/E 1377/16/09/2009 del 07/10/2009 con la quale il Ministero dell'Interno, Dipartimento Affari Interni e Territoriali, ha chiesto il parere del Consiglio di Stato ricorso in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Giuseppe Minicone;
 
 
PREMESSO:
Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica notificato in data 12 novembre 2008, i sigg.ri Roberto Di Felice e Giorgio Fabi, nella loro qualità di consiglieri comunali di Ariccia, hanno impugnato, chiedendone la sospensiva, le deliberazioni del consiglio comunale n. 46 del 20 giugno 2008 e n. 56 del 10 luglio 2008.
Espongono i ricorrenti che, con le deliberazioni anzidette – alla cui adozione essi non hanno partecipato e che sono state approvate con il voto favorevole dei soli nove membri presenti –, da un lato, è stato fissato il criterio di quantificazione delle somme di denaro che devono essere corrisposte al comune di Ariccia, in luogo delle cessioni gratuite di aree idonee a soddisfare gli standard urbanistici riguardanti i parcheggi, da coloro che chiedono cambiamenti delle destinazioni d'uso di immobili situati in determinate parti del territorio comunale (tra cui le zone comprese nel perimetro del piano particolareggiato del centro storico e quelle classificate B 1 nel piano regolatore generale); dall’altro, è stata adottata la variante alle norme tecniche di attuazione del piano particolareggiato del centro storico, che ha introdotto una disciplina delle modificazioni delle destinazioni d'uso di immobili situati all'interno del perimetro del piano particolareggiato del centro storico e ha previsto la possibilità di ricorrere alla "monetizzazione" nel caso che le aree da destinare a parcheggi siano insufficienti a mantenere, in seguito ad assentibili cambiamenti delle destinazioni d'uso di immobili, il rispetto degli standard urbanistici.
Premesse la tempestività del ricorso in relazione al momento di piena conoscenza delle anzidette deliberazioni e la propria legittimazione all’impugnazione, essendo titolari, nella veste di consiglieri comunali, dell’interesse al rispetto delle norme dello statuto comunale e del regolamento disciplinante il funzionamento del consiglio comunale, gli istanti hanno dedotto, a carico delle deliberazioni stesse, le seguenti censure:
1) violazione dell’art. 38, comma 2, del d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e dell’art. 45, comma 4, del regolamento disciplinante il funzionamento del consiglio comunale di Ariccia, essendo stati i provvedimenti di cui sopra assunti senza la presenza di almeno la metà dei membri del consiglio comunale (composto da venti consiglieri e dal Sindaco), ovverosia del quorum prescritto per gli atti che, come quelli in esame, rientravano nella categoria dei regolamenti o in quella dei piani di programmazione con valenza pluriennale;
2) violazione dell’art. 78, comma 2, del d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e dell’art. 20, comma 6, dello statuto del Comune di Ariccia, per inosservanza dell’obbligo di astensione da parte di alcuni consiglieri comunali e dello stesso Sindaco, trattandosi di deliberazioni riguardanti interessi propri o di loro parenti o affini sino al quarto grado.
Il Comune di Ariccia, nelle proprie controdeduzioni difensive, ha eccepito:
- la tardività del ricorso, in quanto proposto oltre il termine di centoventi giorni dalla data di approvazione delle deliberazioni in questione;
- l’inammissibilità del gravame per carenza di legittimazione ad agire e per carenza di interesse a ricorrere, in quanto gli atti impugnati non lederebbero la sfera giuridica degli istanti né la loro posizione all’interno dell’organo.
Nel merito, il Comune ha dedotto l’infondatezza delle censure.
Con memorie del 3 giugno 2009 e del 21 luglio 2009, i ricorrenti, nel confutare le eccezioni pregiudiziali di cui sopra, hanno ribadito le proprie argomentazioni circa l’illegittimità degli atti impugnati.
Il Ministero dell’Interno, nel trasmettere il ricorso in parola per il parere di competenza, ne ha eccepito, anch’esso, l’inammissibilità per carenza di interesse ad agire e per difetto di legittimazione.
Con ulteriore memoria del 18 novembre 2009, i ricorrenti hanno ancora una volta ribadito la propria legittimazione al ricorso sulla scorta di richiami giurisprudenziali attinenti a fattispecie da essi considerate analoghe.
CONSIDERATO
1. Assorbente di ogni altra eccezione sollevata dall’amministrazione resistente è il rilievo che il ricorso straordinario si rivela inammissibile per difetto della legittimazione attiva in capo ai ricorrenti.
2. Secondo giurisprudenza consolidata, i consiglieri comunali dissenzienti non hanno, in linea di principio, un interesse protetto e differenziato all’impugnazione delle deliberazioni dell’organismo del quale fanno parte (cfr. Cons. St., sez. I, n. 2695/2003, , Sez. V n.7122/05), tranne che nei casi in cui venga lesa la propria sfera giuridica e, segnatamente, lo jus ad officium (cfr. Cons. St. sez. I., n. 2695/2003 del 30 luglio 2003; Cons. St. sez. I, n. 3726/2002, del 13 dicembre 2003; Cons. St. sez. I, n. 1218/2001, del 30 gennaio 2001).
Ed invero, il giudizio amministrativo non è, di regola, aperto alle controversie tra organi o componenti di organi di uno stesso ente, ma è diretto a risolvere controversie intersoggettive; sicché un ricorso di singoli consiglieri può ipotizzarsi soltanto allorché vengano in rilievo atti incidenti in via diretta sul diritto all’ufficio dei medesimi (ad es., scioglimento del Consiglio comunale e nomina di un commissario ad acta; mancata o irregolare convocazione alle sedute, carente o intempestiva comunicazione dell’ordine del giorno e, in genere, ogni atto che impedisca o renda difficoltoso l’esercizio del munus di cui sono investiti).
3. Alla stregua dell’indirizzo giurisprudenziale summenzionato, la legittimazione attiva dei ricorrenti va accertata, quindi, con riferimento, da un lato, alla natura ed al contenuto delle delibere impugnate; dall’altro alla causa petendi addotta.
Seguendo, infatti, il ragionamento degli istanti – i quali affermano di essere titolari di un interesse legittimo al rispetto, in generale, delle norme dello statuto comunale e del regolamento disciplinante il funzionamento del consiglio comunale -, qualunque delibera consiliare dovrebbe ritenersi impugnabile dai consiglieri dissenzienti tutte le volte in cui esse appaiano non conformi al modello legale.
3.1. Ora, quanto al contenuto, le deliberazioni impugnate attengono a materie che afferiscono all’oggetto dell’attività istituzionale dell’Ente e non incidono in via diretta sul diritto all’ufficio del consigliere comunale, e, quindi, su un diritto spettante alla persona fisica investita della carica di consigliere: si tratta, infatti, come gli stessi istanti sostengono, di atti a contenuto generale o regolamentare, di carattere pianificatorio.
Proprio la natura anzidetta esclude fisiologicamente che gli atti in parola possano prefigurare, anche solo in astratto, una idoneità degli stessi a pregiudicare lo jus ad officia dei consiglieri che li disapprovano (per ragioni di legittimità, di opportunità o anche solo politiche), sicché non può il consigliere dissenziente pretendere di proseguire a far valere il proprio dissenso dinanzi al Giudice (o, come nella specie, attraverso il rimedio alternativo del ricorso al Presidente della Repubblica), che non è organo di soluzione delle contese interne tra maggioranza e minoranza.
E non vale invocare, come fanno gli istanti, con il primo mezzo di gravame, la presenza, nell’iter di approvazione, del vizio procedurale di irregolare costituzione del quorum strutturale dell’organo.
Tale vizio, infatti, al di là della suggestiva rappresentazione che tentano di farne i ricorrenti, non viene a vulnerare alcuno dei diritti inerenti all’ufficio di consigliere (avendo potuto gli interessati liberamente e consapevolmente determinarsi in ordine alla partecipazione o no all’Assemblea, alla discussione dell’argomento all’ordine del giorno e, infine, alla partecipazione o no alla votazione), ma si riflette, eventualmente, solo sulla non conformità al modello legale delle deliberazioni approvate in assenza di quorum sufficiente; illegittimità la quale, al pari di tutti i vizi inerenti alla legalità dell’azione amministrativa, può essere fatta valere solo da chi ne riceva una lesione diretta ed immediata, lesione che, come si è detto, le deliberazioni impugnate non sono in grado di arrecare all’esercizio dello jus ad officia dei consiglieri ricorrenti.
Altrimenti opinando, infatti, ogni vizio delle deliberazioni consiliari, in quanto impingente sul principio di legalità, sarebbe suscettibile di coinvolgerebbe le prerogative di ogni singolo consigliere: sì che tutti i consiglieri che si siano trovati in disaccordo con la volontà consiliare potrebbero indistintamente impugnare pressoché tutte le delibere di competenza del consiglio comunale, sovvertendo alla radice il principio, sopra esposto, secondo cui, di regola, i consiglieri comunali dissenzienti non possono vantare un interesse protetto e differenziato all’impugnazione delle deliberazioni dell’organismo del quale fanno parte.
4. Quanto, poi, alla doglianza prospettata con il secondo motivo - secondo la quale le deliberazioni impugnate sarebbero illegittime anche per la mancata osservanza, da parte di alcuni consiglieri comunali (nominativamente indicati) e da parte del Sindaco, dell’obbligo di astenersi dalla discussione e dalla votazione, in quanto titolari di interessi in conflitto con l’oggetto di tali deliberazioni -, la stessa si rivela inammissibile per l’autonoma e assorbente considerazione che, negandosi, attraverso di essa, appunto, la legittimazione a partecipare alla discussione e alle votazioni di taluni membri del consiglio comunale per asseriti interessi privati, il ricorso avrebbe dovuto essere notificato a questi ultimi quali controinteressati, in quanto finalizzato a contestare l’esercizio del loro munus pubblico.
5. In conclusione, il ricorso straordinario va dichiarato inammissibile, con assorbimento della domanda di sospensiva.
P.Q.M.
Esprime il parere che il ricorso straordinario sia dichiarato inammissibile, con assorbimento della domanda di sospensiva.
 
 
 
 
 

     
     
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Giuseppe Minicone Pasquale de Lise
     
     
     
     

IL SEGRETARIO
Licia Grassucci
 

NUMERO AFFARE 04108/2009